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監察指定管轄疑難問題辨析

發布時間:2020-04-22 |  來源:中國紀檢監察報

監察指定管轄制度,即基于上級監察機關的指定而確定監察事項管轄機關的制度,是對監察管轄一般原則的補充,以便監察事項能夠實事求是、高效便捷地辦理。通過兩年實踐運行,其所適用的情形逐漸類型化,發揮著統籌辦案力量、排除辦案阻力、破解查處困境等重要作用。但實踐中存在一種傾向,即習慣于將指定管轄作為管轄疑難復雜問題的簡單化處理路徑,從而造成實務中指定管轄誤用。因此,有必要對指定管轄與相關特殊管轄作一甄別辨析,便于實踐中精準把握運用。

指定管轄和協商管轄的界分問題

對于工作地點在地方、干部管理權限在主管部門的公職人員涉嫌職務犯罪的問題,按照相關規定,本應優先通過協商管轄,交由工作地的地方監委辦理,但實踐中,多數是通過指定管轄交給地方監委辦理。這就存在兩個問題:一是地方監委本身具有屬地管轄權之要素,卻通過指定管轄獲得管轄權,不符合指定管轄的法理,屬于指定管轄的誤用;二是指定管轄越位代替協商管轄,容易架空協商管轄機制,導致事事都依賴于上級監委的指令,運作趨于行政化。

《國家監察委員會管轄規定(試行)》第二十九條規定,工作地點在地方、干部管理權限在主管部門的公職人員涉嫌職務違法或者職務犯罪的,由派駐該單位的紀檢監察組管轄。派駐紀檢監察組認為由其工作所在地監察機關調查更為適宜的,應當及時同其工作所在地有關監察機關協商決定,并履行相應的審批程序。中央紀委國家監委規范紀檢監察機關在監督檢查審查調查中協作配合工作的有關文件對此作了進一步規范,工作地點或黨的組織關系在地方、管理權限在主管部門的廳局級(含相當于廳局級的公職人員)以下公職人員中,中央和國家機關部委、中管企業、中管金融企業黨組(黨委)管理的公職人員涉嫌職務違法、職務犯罪案件,一般由中央紀委國家監委派駐(派出)機構、中管企業紀檢監察機構管轄,經與省級紀委監委協商,也可以由地方紀委監委立案調查。

可見,協商管轄實質是監察法定管轄的有機組成部分,協商管轄中屬人管轄為主,主管部門為主,屬地管轄為輔,但也注意發揮地方監委的能動性和優勢。在協商管轄和指定管轄的位序上,應當把握兩個方面:一方面,對于雙重管理干部等類型公職人員的管轄權歸屬問題,應優先通過協商管轄確定管轄權,協商不成的或者有其他特殊原因,才需要提請指定管轄。另一方面,對于非工作地點的地方監委,即便屬于職務犯罪發生地的地方監委,也需通過指定管轄來獲得監察管轄權。比如最高人民法院某法官(處級)在J市中級人民法院工作期間涉嫌受賄,由于其現在工作地點在北京市,因此J市監委并無管轄權,駐最高人民法院紀檢監察組提請國家監委指定管轄后其才具有管轄權。

指定管轄案件中涉案人員管轄問題

《監察法》第二十二條第二款規定,對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員,監察機關可以依照前款規定采取留置措施。也即,對涉案人員可以立案及采取留置措施,因此,涉案人員也存在監察管轄的問題。涉案人員中,有的具有公職人員身份,但從實踐看,多數不具有黨員和公職人員身份。監察一般管轄原則的前提是“本法第十五條規定的人員”,因此非監察對象的涉案人員管轄無法套用這一規則。

那么,對于非監察對象的涉案人員如何管轄?《監察機關監督執法工作規定》第二十二條規定,對涉嫌行賄犯罪或者共同職務犯罪的涉案人員立案調查的,一般應當由負責該案被調查人調查工作的監察機關辦理立案調查手續。也即由管轄主案的監委管轄。根據相關文件,紀檢監察機關根據本機關的管轄權或者上級紀檢監察機關的指定管轄決定對監察對象開展調查的,可以直接對非監察對象的涉案人員立案調查。

因此,按照上述規則,對指定管轄案件中涉案人員的管轄比較特殊:如果主案系由上級監委指定管轄,那么該監察機關也一并具有了對非監察對象涉案人的管轄權,不需要重復指定管轄。只有對屬于監察對象的涉案人,才需要再次指定管轄,且不得以涉案人管轄為由排斥具有管理權限的紀檢監察機關的屬人管轄權。

監委對非監察對象涉案人員的管轄規則迥異于訴訟管轄中的屬地管轄原則,但有些司法機關工作人員在辦理監察機關商請指定管轄事宜時,要求監察機關提供行賄犯罪案件的監察指定管轄決定書。這是以訴訟管轄的邏輯去把握監察管轄。監察管轄與訴訟管轄的要素及規則不同,訴訟指定管轄并不與監察指定管轄一一對應。有些監察指定管轄案件,恰好指定到其犯罪地的監察機關管轄(如前述最高人民法院法官的案件),同級司法機關依法具有管轄權,則不需要指定管轄;有些案件,如非監察對象涉嫌行賄犯罪等輔案,雖然監察調查不需要指定管轄,但訴訟則需要指定管轄。

互涉案件中監察指定管轄與訴訟指定管轄協同問題

互涉案件是指一人既涉嫌職務違法犯罪,又涉嫌其他違法犯罪,相關辦案機關都有權管轄的案件?;ド姘讣茌?,本身就是管轄中的疑難復雜問題,當互涉案件遇到指定管轄時,問題更顯復雜化。

對互涉案件“以監委為主”的管轄原則,根據國家監委的相關規定,可采取兩種模式進行:第一種為并案調查的模式,即由監察機關并案調查更為適宜的,可以將其他違法犯罪問題與涉嫌職務違法犯罪問題一并調查,必要時可以請其他機關提供協助;第二種為分別調查和偵查,并案審查起訴的模式,即監察機關認為由公安機關、檢察機關等管轄更為適宜的,可以將其他違法犯罪問題移送相關機關偵查,審查調查終結前,承辦部門與其他機關就移送審查起訴事宜進行協商,由檢察機關并案審查起訴。

互涉案件中監察與訴訟指定管轄是否需要協同?這視監察機關采取何種模式辦理互涉案件而定。如果監察機關采取并案調查模式,則不需要商請公安機關指定管轄。實踐中,有些案件監委本身就準備采取并案調查的模式,卻商請上級公安機關將其他犯罪線索指定到同一地區的公安機關后再進行并案調查,在程序上多此一舉。

如果擬采取分別調查和偵查、并案審查起訴的模式,且對嚴重職務違法和職務犯罪問題需要指定管轄的,監委就需要考量指定管轄的協同問題,與公安機關、檢察機關的偵查指定管轄保持一致,提高互涉案件辦理的整體效率。

(龔雄艷 作者單位:湖北省紀委監委案件監督管理室)

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